以資產管理為基礎推進機關事務工作高質量發展的若干關鍵問題研究
行政事業性國有資產屬于國家所有。對行政事業性國有資產占有、使用、收益、處分等所有權，以及對行政事業性國有資產進行行政管理的監督管理權都屬于人民、屬于國家。但由于“全民”不可能作為一個有效的責任主體直接進行管理，國家便成為行政事業性國有資產真正的所有權人，故也由政府依法代表全體人民行使所有權。因此，當憲法層面的國家所有權和監管權落到實踐中時，政府就承擔起雙重職責，即同時履行所有者職責和監管者職責。
國有資產的最終所有者是國家（統一所有）,“中央政府和地方政府”則分別“代表國家”，即充當所有者代表。為落實所有者代表的職能，中央政府和地方政府又分別設置不同部門來行使國家的“所有者代表”職權。為落實所有者代表的職能，中央政府和地方政府需要委托具體的部門或機構來具體行使“所有者代表”職權，也可稱之為履行所有者職責。這一區分具有重要意義，行政事業性國有資產的所有者（全民或國家）都是抽象的，把所有者和所有者代表分開，實際是將抽象的所有者具體化，有助于產權到位和有效管理。
一、引入“所有者職責”：自然資源資產中的理解
所有者職責并不是法律概念，它是結合政策、法律、實踐，以問題為導向，創造性派生出的概念，與所有權4項權能不屬于同一學科范疇。目前，在自然資源資產領域，圍繞履行全民所有自然資源所有者職責，已經開始進行探討和實踐探索。在自然資源資產領域，履行所有者職責主要表現為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”5個方面。
具體而言，學者們對國家作為全民所有自然資源資產的所有者，應當履行的基本職責展開了一些討論。自然資源部信息中心研究員馬永歡提出了6個方面的基本職責。具體包括：負責全民所有自然資源資產的調查、評估與核算；負責全民所有自然資源資產的統一確權登記；負責全民所有自然資源資產規劃；負責全民所有自然資源資產配置；負責全民所有自然資源資產的收益管理；負責全民所有自然資源資產處置。
還有觀點從內部要素、外部要素的角度出發討論履行所有者職責的內容。內部要素包括：做好確權登記與自然資源資產清查；編制自然資源清單，探索適用性強的委托代理方式；做好行權“運動員”，健全所有權行權體系；健全委托代理機制的配套制度。外部要素包括：遵循法制邏輯、做好與空間規劃的銜接、統籌行政關系、做好“市場”守夜人。
二、履行行政事業性國有資產所有者職責的權益結構
根據自然資源資產領域的所有者職責界定，從內部要素和外部要素兩個方面理解履行行政事業性國有資產管理所有者職責的權益結構和主要內容。其中，內部要素涉及到相關部門自身應該履行職能，外部要素涉及到與其他部門、主體之間的關系。
對內，履行行政事業性國有資產管理所有者職責是“對行政事業性國有資產管理行使所有權并進行管理”，包括宏觀管理（制度設計）、審批管理和監督管理。
一是制定規章制度。根據國有資產管理的有關規定，制定行政事業性國有資產管理的規章制度，并對執行情況進行監督檢查。二是制定資產配置標準。研究制定本級行政事業性國有資產配置標準，以及本級事業單位實物資產相關的費用標準。三是組織實施資產管理中的基礎管理工作。負責組織本級行政事業性國有資產的產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產評估監管、資產清查和統計報告等基礎管理工作。四是資產配置、使用和處置的審批。負責實現從配置到使用再到處置的閉環有效管理。五是國有資產收益管理。負責本級行政事業性國有資產收益的監督管理。六是監督、檢查與指導。對本級行政單位、本級事業單位及其主管部門、下級有關部門的國有資產管理工作進行監督、檢查和指導。
對外，履行行政事業性國有資產管理所有者職責涉及到相關部門之間的關系，以及與社會的關系（管理目標問題）。
相關部門之間的關系至少包括履行行政事業性國有資產管理所有者職責的部門與使用、占有資產部門之間的關系，不同層級相關部門之間的關系（如上級指導監督下級）。與社會的關系（管理目標問題）包含四個方面：一是保證行政事業性國有資產的安全性與完整性。二是提高行政事業性國有資產的使用及管理效率。三是確保公共產品和公共服務的有效供給。四是推動政府機構行政支出信息的公開透明。
三、履行行政事業性國有資產所有者職責的行權關系
在對履行行政事業性國有資產管理所有者職責的權益結構和內容進行分析的基礎上，進一步深入研究行政事業性國有資產所有者職責誰來履行、相關部門間的行權關系與權責邊界如何確定的問題。
（一）其他國有資產中履行所有者職責的部門
在自然資源資產領域，《森林法》中對森林自然資源資產權屬的表述是“國家所有的森林資源的所有權，由國務院代表國家行使。國務院可以授權國務院自然資源主管部門統一履行國有森林資源所有者職責”?！渡罨h和國家機構改革方案》(中發〔2018〕11號)中的表述是：組建自然資源部，作為國務院組成部門。主要職責是，對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記。
對于企業國有資產（不含金融企業），《中華人民共和國企業國有資產法》第四條規定：“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益”。第十一條規定“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責?！?/span>
（二）理論觀點：所有者職責的履行部門
在行政事業性國有資產管理方面，形成了兩種基本觀點。
第一，財政部門代表國家行使行政事業性國有資產的所有權，直接履行所有者職責。持這種觀點的學者認為，由各級財政部門代表國家行使行政事業性國有資產的所有權符合資產管理與預算管理相結合的基本要求，符合財政管理科學化和精細化的要求。
第二，基于行政管理職能與所有者職能相對分離的原則，財政部門委托有關部門來實現其行政事業單位國有財產所有者的職能。國有資產的監督與管理不是并列概念，監督的對象是國有資產的管理，應該由兩個機構分開履行。兩種職能機構的分設即在執行行政管理者職能的政府部門之外，設置獨立的專門執行國有資產所有者職能的部門，或者限定某個政府部門專門執行國有資產所有者職能；界定兩種職能的歸屬和范圍，即明確兩種職能部門的分工，將原來歸各政府部門分散行使的國有資產所有者職能分離出來，劃歸國有資產所有者職能部門，尤其要劃清國有資產所有者職能與行業管理職能、行政監督職能的范圍界限；允許兩種職能有一定的交叉，即國有資產所有者職能主要由國有資產所有者職能部門行使的同時，有的需要由國有資產所有者職能部門會同相關政府部門行使或者委托有關政府部門行使。
具體而言，就是在雙重職能之間建立起一種科學合理的分工協作關系。也就是要在執行行政管理者職能的政府部門之外設立專門執行國有資產所有者職能的部門，或者限定某個政府部門專門執行國有資產所有者職能，財政部35號令、36號令已經明確規定了財政部門是行政事業性國有資產的綜合監管部門。當然，允許“政資”職能在一定程度上的交叉，即在有需要的情況下，財政部門可以會同相關部門或者直接委托有關部門，來實現其行政事業單位國有財產所有者的職能。
在這種觀點下，行政事業性國有資產管理體制是一種“財政部門—主管部門（資產管理機構或資產經營公司）—行政單位和事業單位”的三層次管理結構。各級財政部門代表國家行使非經營性國有資產所有者的職權，是政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政單位國有資產和事業單位國有資產實行綜合管理；主管部門（資產管理機構或資產經營公司）受財政部門的委托，負責對本部門所屬事業單位的國有資產實施監督管理；行政單位和事業單位對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。
四、從權屬統一登記進一步思考所有者職責的內容和履行部門
（一）所有者職責和權屬統一登記的關系
行政事業性國有資產所有者職責主要包括資產配置、資產使用、資產處置、預算管理、績效評價、法律責任；行政事業性國有資產權屬統一登記是針對行政事業性國有資產的一種登記制度，旨在明確這些資產的權屬關系，保障國有資產的安全和完整。登記內容包括資產的數量、價值、使用情況等，通常由政府相關部門負責管理和監督。通過統一登記，可以加強對行政事業性國有資產的管理和監督，防止國有資產的流失和不正當使用。
在實際應用中，所有者職責和權屬統一登記是相互關聯的，主要體現在以下幾個方面：
1. 權屬統一登記是實現所有者職責的基礎。只有當資產的所有權、使用權、處置權等權能統一登記在同一個主體名下時，才能確保該主體具備行使所有者職責的完整權利。
2. 所有者職責的行使需要依靠權屬統一登記的保障。通過將資產的所有權、使用權、處置權等權能統一登記在同一個主體名下，可以明確資產的所有權歸屬，避免權屬糾紛，保障所有者行使職責的合法權益。
3. 所有者職責和權屬統一登記相互促進。一方面，所有者職責的明確和落實有助于推動權屬統一登記的完善；另一方面，權屬統一登記的不斷完善和規范化也有助于保障所有者職責的順利行使。
（二）從不動產權屬統一登記理解履行所有者職責部門
不動產權屬統一登記在一個部門名下，可以理解為該部門是履行所有者職責的部門。不動產權屬登記是指將不動產物權記錄在法定登記簿上的行為，以公示的方式證明物權的歸屬和變動。在不動產權屬統一登記的制度下，一個部門負責登記工作，可以更好地整合資源、提高效率，為不動產權益人提供更好的服務。
然而，要完全理解所有者職責的履行，還需要考慮其他因素。例如，該部門是否擁有處分不動產權的權力，是否承擔相應的責任和義務，是否能夠代表所有者行使權利等。在一些國家和地區，不動產權屬登記和所有者職責的履行可能由不同的機構或部門負責，因此需要具體情況具體分析。
（三）權屬統一登記是所有者職責的重要內容
權屬統一登記對于所有者職責而言，是一個非常重要的內容。權屬統一登記是指對某項財產的所有權、使用權或其他權益進行登記，以明確產權歸屬和權利界限。對于所有者職責而言，權屬統一登記的意義在于：
1. 確認產權歸屬。通過權屬統一登記，可以確認財產的所有權、使用權或其他權益的歸屬，明確所有者的權利范圍和界限。
2. 保障合法權益。權屬統一登記是一種法律行為，具有一定的法律效力。通過登記，可以保護所有者的合法權益，防止和解決產權糾紛。
3. 提高管理效率。權屬統一登記有助于提高財產管理的效率。所有者可以通過權屬登記的信息了解財產的狀況，進行有效的管理和經營。
4. 促進交易安全。權屬統一登記的信息具有公開透明的特點，有助于促進財產交易的安全。買方可以通過查詢登記信息了解財產的權屬狀況，降低交易風險。因此，在實際操作中，可以將所有者職責和權屬統一登記結合起來，形成一個有機整體，以實現更好的管理效果。
文章來源：全國機關事務管理研究會
