市級政府公物倉國家試點基礎模式構建研究
當前政府公物倉建設正處于國家壓力傳導、試點建設領頭、其他地區跟進的政策創新擴散階段。部分初建公物倉地區面臨一些問題，一是公物倉建設有上下一盤棋意圖，但沒有相對普適化的公物倉模式參考，二是公物倉作為新興管理手段，實踐檢驗不足，建設后的實際管理效果難以預計。本文立足于國管局公物倉創新試點建設中市級地區的選擇，運用清晰集定性比較分析方法（CSQCA)對我國46個市級政府公物倉案例進行研究，深入挖掘其背后涵蓋的上級認可、政策意圖、廣泛實踐，試圖推衍構建出符合政策預期、具有普適性、經過實踐檢驗的市級政府公物倉國家試點基礎模式。
一、案例選擇與數據來源
本文案例選擇遵循以下原則，一是緊扣研究對象定義，所有案例均為我國地級市政府建設的公物倉，在地區級別、公物倉內容實質上嚴格篩選；二是在確保異質性的情況下，堅持簡約性原則即Occam的“剃刀效應”。在保留國管局確定的19個市級政府公物倉試點地區的基礎上，將同質性較高的剔除，最后共篩選出案例46個作為研究案例庫；三是資料的可獲得性和全面性。
二、變量選取與具體賦值
市級政府公物倉是國家行政機構為強化內部資產管理而采取的一種政府行政管理行為。根據史密斯政策執行模型來看，政策執行應該考慮執行機構和環境因素、目標群體、執行策略。本文在變量選取方面將以上3方面對應到制度端、應用端、運行端。
一是制度端變量選取“X1=權屬集中”和“X2=職能設置”。依據公共產權理論以職權和制度為基礎，將“公物倉資產權屬集中”賦值為X1=1，否則賦值為X1=0；將公物倉的制度政策中賦予了機關事務部門主導或共同參與公物倉管理職能的賦值為X2=1，否則賦值為X2=0。
二是應用端變量選取“X3=功能數量”和“X4=保障范圍”。結合平臺型政府理論選取功能數量體現深度，保障范圍體現管理廣度。本文對功能數量小于4種的賦值為X3=1，大于或等于4種的賦值為X3=0。“保障范圍”上本文將接近廣義政府定義為“跨層級廣義政府”賦值為X4=1，部分地區公物倉應用還實現了資產管理社會化、資產調劑和社會捐贈則賦值為X4=0。
三是運行端變量選取“X5=實體+虛擬倉庫”、“X6=管辦分離”、“X7=統采統配”。綜合當前市級政府公物倉實踐，結合數字治理理論和資產全生命周期管理概念，重點關注公物倉采購模式、運作形式、管理方式。市級政府公物倉建設案例中存在實體倉、虛擬倉、虛實結合倉3種運作形式，對同時建設了線下實體和線上虛擬倉庫的賦值為X5=1，否則賦值為X5=0。
“X6=管辦分離”這一表述最早在2008年《關于深化行政管理體制改革的意見》中提出，具體到市級政府公物倉來看，部分地區政府公物倉實際的監督和管理者均為財政部門或機關事務部門，不存在管辦分離賦值為X6=1，否則為X6=0。
“X7=統采統配”重點關注公物倉內新增資產是否由某一部門統一采購。公物倉資產配置、使用、處置均由公物倉管理部門進行變量賦值為X7=1；否則賦值為X7=0。在此邏輯下共選取了7個條件變量，1個結果變量。具體選取和賦值情況如下：
表1 變量與賦值情況
結果變量上，本文研究的案例囊括了包括國家試點驗收的全部市級地區在內共46個市級政府公物倉建設案例。
表2 擬研究市級政府公物倉建設地區
注：加粗部分為試點地區，未加粗部分為非試點地區但建有公物倉
結果變量將國管局《關于公布公物倉創新試點單位驗收結果的通知》（國管辦〔2023〕335號）公布的試點驗收通過名單中19個市級地區賦值為Y=1，除上述19個地區外的27個地區未在國家試點驗收范圍內的則賦值為Y=0。本文重點關注Y=1的分析結果。
三、變量必要性分析
首先，我們對結果變量“Y=1”進行單變量必要性分析，得到以下數據：
表3 必要性分析結果
從分析結果來看，“X1=權屬集中”的一致性大于0.8，該條件是“Y=1”的充分條件；“X2=職能設置”、“X5=虛擬+實體倉庫”兩個條件的一致性指標均大于0.9，X5甚至趨近于1，可以認為上述兩個條件為市級政府公物倉的必要條件。一般而言，覆蓋率指標越高，其解釋力度也就更強，“X2=職能設置”、“X5=虛擬+實體倉庫”、“X1=權屬集中”四個條件的案例覆蓋率依次為0.72、0.58、0.42。
四、實證研究結果
（一）軟件運行結果
通過Tosmana軟件進行清晰集定性比較CSQCA分析，得出解的情況如下：
表4 QCA分析結果
為了進一步證實結果的整體覆蓋率和整體一致性，將同樣的數據導入fsQCA3.0軟件得到復雜解，一致性均為1，表明條件組合具有較強的必要性解釋力。
表5 復雜解結果
兩個軟件得出結果相同，通過組合分析試點地區案例共有6種覆蓋率較高的組合組態。唯一覆蓋度（unique coverage)是對組合組態解釋案例程度的量化，數值越大證明這一條件組合更容易使得結果發生，在一定程度上反應了條件組合的必要性，其中組態1的單獨覆蓋率最高為0.368，組態2和組態3同為0.105，組態4為0.21，組態5和組態6同為0.053。
（二）結果組態分析
結合上述QCA分析，在此將輸出結果中的各組態進行詳細分析：
1.組態一：“弱集中開放型”組態
政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*功能數量小于4種*保障范圍為廣義政府及社會化*實體及虛擬倉庫*非統采統配
該組態解釋了7個市級公物倉試點案例，是覆蓋案例數量最多的組態。這一組態下政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門，公物倉資產管理功能數量小于4種，資產可調劑或應用范圍除了廣義政府外還包括一定的社會化和市場化，管理手段上充分運用了倉庫虛擬化和實體化手段，但公物倉新增資產不進行統一采購。
2.組態二：“強集中功能型”組態
公物倉資產權屬集中*政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*功能數量大于或等于4種*實體及虛擬倉庫*未管辦分離
該組態解釋了4個市級公物倉試點案例。在這一組合中，充分條件“公物倉資產權屬集中”這一變量出現，同時“功能數量大于或等于4種”這一變量與組態一正好相反，一定程度上說明功能數量對于該地區是否被選為試點的影響有限。
3.組態三：“強集中統管型”組態
公物倉資產權屬集中*政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*實體及虛擬倉庫*未管辦分離*統采統配
該組態解釋了4個市級公物倉試點案例。結合前兩個組態對比來看，組態三中未出現涉及功能數量的變量，證明功能數量這一因素并非市級政府公物倉基礎建設必要條件，這一組態公物倉新增資產統一采購，但與組態二相比解釋案例數量相同，因此，是否統采統配這一變量的影響力有限。
4.組態四：“部分集中內部型”組態
公物倉資產權屬集中*政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*保障范圍跨層級廣義政府*實體及虛擬倉庫*管辦分離*非統采統配
該組態同樣解釋了4個市級公物倉試點案例。綜合來看組態二三四與組態一相比均多了變量“公物倉資產權屬集中”，這一變量在42%的試點案例中出現，且其一致性在為0.84，屬于結果變量Y=1出現的充分條件，解釋案例數來看“公物倉資產權屬集中”變量在12個案例中起到了正向作用。
5.組態五：“強集中開放型”組態
公物倉資產權屬集中*政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*功能數量大于或等于4種*保障范圍為廣義政府及社會化*實體及虛擬倉庫*統采統配
這一組態在解釋案例數上相較于前面的組態有所減少，共有案例2個。從解釋案例數量上來看，前三個組態涉及的條件變量均為5個，但組態四五中涉及6個變量條件，因此可以推斷隨著條件變量繼續增多，解釋案例數開始下降，這一推斷可以延伸到下一組態進行證實。
6.組態六：“弱集權協同開放型”組態
公物倉資產權屬集中*無政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*功能數量小于4種*保障范圍為廣義政府及社會化*實體及虛擬倉庫*管辦分離*統采統配
組態六作為最后一個組合組態，其覆蓋案例數最少為1個，可以進一步驗證隨著變量數量增多，組態覆蓋案例數越少，變量數量在5個時，解釋了19個市級試點案例中的15個，證明在這個變量數量范圍內可以覆蓋的案例數量更多，也更加具有普適性。因此，在試點模式構建中優先考慮選擇5個條件因素。
（三）穩健性檢驗
本文增補了部分案例后進行穩健性檢驗，得到的組態組合內容和因素總體結果相同，上述QCA分析結果穩健性可以得到驗證。
五、組態結果寓義下的市級政府公物倉國家試點基礎模式構建
根據QCA分析組態結果，本文構建市級政府公物倉試點模式主要通過框架搭建、條件確定、完成構建3個步驟：
（一）搭建試點基礎模式整體框架
按照QCA分析的結果，組態一的條件組合案例覆蓋率最高，具有較強解釋度，同時滿足上述分析中關于市級政府公物倉試點模式應考慮5個因素的推論，因此以“弱集權開放型”組態作為框架搭建初步形態：
政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*功能數量小于4種*保障范圍為廣義政府及社會化*實體+虛擬倉庫*非統采統配
其中，按照前期分析結果，“政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門”“實體+虛擬倉庫”兩個因素是必要條件可以保留，其余3個因素有待進一步對比后確定。
（二）確定試點基礎模式條件組成
前四個組態的綜合案例覆蓋數較多，把它們涉及的因素梳理出來，再按照必要性結果分析來進行排序，確定除必要條件外的3個因素。
表6 除必要條件外其余因素的必要性分析
必要性分析中的一致性代表了變量對于結果的解釋力度，因此在因素選擇時重點考慮一致性。首先可以看到“X1=權屬集中”作為充分條件，其一致性為0.842為剩余因素中最高，然后按照一致性從高到低依次是“~X7=非統采統配”，“~X4=保障范圍為廣義政府及社會化”。因此市級政府公物倉試點模式中包含的5個因素應該為公物倉資產權屬集中、政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門、保障范圍為廣義政府及社會化、實體+虛擬倉庫、非統采統配。
六、市級政府公物倉國家試點基礎模式與政策啟示
本文通過研究構建出市級政府公物倉國家試點基礎模式，并從中得出一些政策啟示：
公物倉資產權屬集中*政策明確機關事務部門為公物倉管理職能部門*保障范圍為廣義政府及社會化*實體+虛擬倉庫*非統采統配
一是“資產權屬集中”這一因素在下一步公物倉建設中應該得到重點關注，將市級政府公物倉的資產產權進行集中管理，是對政府公物倉管理職能的有力政策支撐，集中統一有利于提高資產管理效率。
二是機關事務部門的職能體現對于市級政府公物倉建設管理至關重要，機關事務部門作為政府運行保障部門，相較于其他政府機構可以提供更加專業的管理和服務支持。
三是市級政府公物倉的保障范圍應該廣義化，不僅包括政府部門，還可以作為政府平臺加強與社會市場的連接，以提高資產的共享共用效率。
四是虛擬+實體的公物倉建設模式可以有效加強資產數據和實物的管理。數字化賦能可以提高市級政府公物倉的管理效率，在控制管理成本的同時擴容資產管理，當然還需配合建設實體公物倉提高資產的存儲和管理效率，減少資產實物的流失和損壞。
五是目前市級政府公物倉新增資產不優先考慮統一采購，這可能涉及到市場營商環境發展相關問題，并且新增資產統采渠道并非公物倉建設的關鍵因素考量。
文章來源：全國機關事務管理研究會
