山東省人民政府辦公廳 關于印發《山東省深化零基預算改革方案》的通知
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
《山東省深化零基預算改革方案》已經省委、省政府同意，現印發給你們，請結合實際抓好落實。
山東省人民政府辦公廳
2025年8月30日
山東省深化零基預算改革方案
為貫徹落實黨中央、國務院關于深化零基預算改革的決策部署，加快健全現代預算制度，深入推進財政科學管理，提高財政資源配置效率，增強重大戰略保障能力，結合山東省實際，制定本方案。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平總書記視察山東重要講話和重要指示批示精神，認真落實省委十二屆七次全會部署，以零基預算理念為引導，堅持應保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效，全面提升預算管理科學化水平。2025年至2026年，省本級和部分市、縣（市、區）開展零基預算改革試點，鼓勵有條件的市、縣（市、區）跟進改革；2027年起，省市縣三級全面推開，爭取用3—5年時間，各級構建起“以零為起點、以預算項目為基礎、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預算安排機制，逐步打破支出固化格局，切實提升預算管理質效，增強財政統籌平衡和可持續發展能力，為奮力譜寫中國式現代化山東篇章提供堅實財政保障。
二、重點任務
（一）創新預算編制方式，打破支出固化格局。
1.全面取消支出基數。打破預算安排和資金分配的基數依賴，取消各部門各項目支出基數，所有預算支出均以零為基點編制。圍繞黨委、政府決策部署、事業發展目標和年度工作重點，重新評估論證項目實施的必要性、緊迫性，預算規模的科學性、合理性，根據財力狀況、實際需求、輕重緩急、績效情況等統籌核定預算，集中財力保障重大戰略、重要改革、重點任務落實。
2.分類編制項目預算。所有支出以預算項目為基本單元，按支出性質和用途，分類編制預算。人員和公用經費項目，根據機構編制、實有人員、工資政策等基礎信息，按照定員定額標準測算核定。其他運轉類項目，結合部門運轉和履職需要，圍繞年度重點工作任務目標等，按照黨政機關過緊日子要求細化編制。特定目標類項目，結合特定工作任務和事業發展目標提前謀劃，加強項目評估評審，按照黨委、政府相關工作部署，根據支持對象、支出標準、支出責任等科學合理測算資金需求。
3.實行支出清單管理。省級財政支出事項實行清單化分級管理，同類支出納入一張清單統一保障，打破部門界限。將“三保”和債務還本付息作為必保支出單獨核定，其他支出事項匯總編制公共服務、產業發展、重點建設、政務運轉“四張清單”，清單內按照“分支領域—政策任務—具體項目”的結構實行分級管理。各部門申報預算時，對同一領域內的政策任務要按輕重緩急分類，并對具體項目進行排序。“四張清單”作為預算安排的重要依據，年度間動態調整。
4.實施財力限額管理。省級財政部門統籌本級收入、上級轉移支付、政府債券等各類資金，確定可統籌調配的財力限額。在財力限額內，對“三保”和債務還本付息支出應保盡保，并參照往年執行情況和本年實際需要，綜合確定“四張清單”和各分支領域的預算限額。在預算限額內，對各項政策任務按照輕重緩急進行分類保障，并結合排序情況，確定具體項目年度預算規模。其中，對國家和省有投入要求和具體標準的支出盡力而為，對國家和省有投入要求但無具體標準的支出統籌保障，對部門合理需求量力而行。
（二）優化支出政策管理，著力保重點提效能。
5.強化大事要事保障。各級要把落實黨中央、國務院決策部署作為預算安排的首要任務，集中財力保障國家和省重大戰略任務落實。對關系本地區戰略性、全局性、基礎性的重點支出事項，要與年度預算同步謀劃、全面銜接，報同級黨委、政府決策后，優先予以保障。各級、各部門涉及增加財政支出的重大事項決策前，應科學測算資金投入，明確資金來源渠道，征求同級財政部門意見，按規定開展事前績效評估和財政承受能力評估，評估通過并按程序提請同級黨委、政府審定后，分年度列入預算予以重點保障。
6.合理劃分保障邊界。財政資金主要用于提供公共服務和解決市場失靈問題。各級財政重點保障普惠性、基礎性、兜底性基本公共服務事項，避免過高承諾、過度保障。市場能夠有效調節的領域，原則上不安排財政支出。對競爭性領域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴從緊控制財政直接投入。合理確定支出規模和保障重點，支出預算不得與財政收支總量、增幅或生產總值層層掛鉤，也不得明確以后年度預算投入規模、安排比例或規定逐年增加預算投入規模。明晰省市縣財政事權與支出責任，不得將本級應承擔的支出事項轉嫁下級，也不得大包大攬應由下級承擔的支出事項。上級財政事權確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。
7.全面梳理支出政策。各級要對現有財政支出政策全面梳理、系統評估，逐項明確政策績效目標、設立依據、保障范圍、保障對象、保障標準、支出責任、執行期限等要素信息，分類提出“保留、優化、整合、取消”的處置意見。優化過度保障、偏離目標、規模敞口、超出財政承受能力的政策，確保財政支出與經濟發展水平和財力狀況相適應。整合政策目標相似、資金管理方式相近的政策，強化各領域支出政策統籌協調。取消到期、低效無效、不再具備執行條件及目標已完成的政策。除國家有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實施期限原則上不得超過3年。
（三）加強財政資源統籌，提高資源配置效率。
8.加強收入預算統籌。將依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，統籌用于安排各類支出。在符合規定的前提下，將上級轉移支付資金與本級同領域專項資金、債券資金通盤考慮，一并研究預算安排和資金使用，集中財力保障重大戰略和重點任務落實。支持部門在所屬單位之間合理調配非財政撥款資金，非財政撥款資金可以滿足支出需要的，原則上不再安排財政資金支持，對非財政撥款收入大于支出較多的事業單位應加強資金統籌。
9.加強存量資金統籌。健全存量資金定期核查和清理盤活機制。全面追蹤財政資金分配、撥付、使用情況，除國家另有規定外，對績效目標已完成的結余資金、因客觀原因當年無法形成支出的資金等，應及時交回財政，統籌用于亟需支持的領域。對部門和單位實有資金賬戶實施動態監控，常態化開展單位結余資金清理盤活，完善結余資金與預算安排掛鉤機制，減少資金沉淀閑置。
10.加強資產資源統籌。摸清行政事業單位國有資產底數，積極采取市場化方式統籌盤活。推進資產共享共用，搭建統一開放的資產共享共用平臺，在全省范圍內實現資產跨部門、跨地區、跨級次調劑使用。將存量資產使用狀況作為配置增量資產的必要前提，對資產配置超標、存量資產閑置的單位，一般不再新增同類資產配置。加強信息化資產資源管理，堅持“統一規劃、集約建設、高效利用”，避免重復建設、資源浪費。
（四）加強預算剛性約束，嚴格預算執行管理。
11.嚴格執行收入政策。全面落實稅收法定原則，加大稅收征管力度，及時足額應征盡征。各部門和單位要依法依規將取得的各類收入全部納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各級財政部門要嚴格非稅收入管理，加強非稅收入監控，準確掌握各項非稅收入執收情況，及時督促主管部門完成收入預算，確保各項非稅收入應收盡收。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。
12.嚴控年中新增支出。年度預算執行中原則上不制定新增當年支出的政策，確需新增的由業務主管部門按照“進一退（減）一”“進一退（減）多”方式,提出政策任務和具體項目預算調整意見，并按程序報同級黨委、政府研究確定，未按程序決策的新增政策一律不得實施、不得納入預算安排。新增支出預算調整，不得將已安排資金的重點項目調出“硬缺口”，統籌當年資金無法解決的，納入以后年度預算安排。除特殊情況外不得制定溯及以前年度的增支政策。未按程序商財政部門同意的，不得在政策文件、會議紀要中作出新增設立專項資金、政策提標擴面等規定。
13.壓實預算執行責任。各部門和單位要落實好預算管理主體責任，對預算完整性、規范性、真實性及執行結果負責。要完善決策程序，部門預算編制、項目安排、資金分配方案須按照“三重一大”要求，由本部門黨組（黨委）審議后報同級財政部門。各級財政部門要強化在支出政策制定、重大項目評估論證和資金安排等方面的責任，抓實抓細績效評價、執行監控和監督檢查，對預算執行不達預期、績效較差、監督檢查發現問題較多的項目，及時調減預算、收回資金。各部門和單位要嚴肅財經紀律，加強資金管理，嚴禁年底突擊花錢，確保財政資金執行得到有效監管，效益得到充分發揮。
（五）深化配套制度改革，提升預算管理質效。
14.健全支出標準體系。堅持突出重點、急用先行，分類推進通用基礎標準、專用支出標準、資產配置標準、轉移支付標準等不同領域支出標準建設，提高支出標準資金覆蓋率。加強支出標準應用，將支出標準嵌入預算管理一體化系統，作為實施零基預算的重要支撐，部門編制預算時應詳細列明資金測算過程，并注明采用的支出標準。對暫無支出標準的，應參考市場價格、外地標準等確定預算核定規范，待條件成熟后，上升為支出標準。支出標準編制部門要根據經濟社會發展、財力狀況，結合預算評審、績效評價、成本效益分析等結果，動態調整支出標準，提高支出標準的科學性、適用性。
15.深化預算績效管理。推動績效管理關口前移，將事前績效評估、預算評審實質性嵌入政策和項目決策過程。深化成本預算績效管理，探索運用成本效益分析等方法，加強公共服務成本管控，提升公共服務質量。聚焦“核心指標”,提高績效目標編報質量,切實提升績效目標與預算資金的匹配度，增強績效目標對預算的引導約束。加強財政和部門績效評價，深度拓展績效評價領域，對重點預算支出周期性組織開展績效評價，強化績效評價結果與預算安排、改進管理、完善政策掛鉤。部門申報年度預算時，同步提報績效管理結果應用情況，對績效評價排名靠后的項目取消或壓減下年度預算安排。
16.強化數智技術賦能。在核心業務全部實現預算管理一體化系統“一網通辦”基礎上，進一步加強數智化手段在零基預算改革各環節的應用，提升預算管理智能化水平。強化部門間基礎數據互聯互通，提高收入預算、基本支出、民生支出等自動化、精準化編報水平。圍繞預算執行中的薄弱環節，研究設定預警規則，對違規行為實時監測提醒，督促提升預算管理規范化水平。在預算執行分析、項目績效評價等領域，引入智能分析模型，為科學決策提供有力支撐。
三、組織保障
各級、各部門要充分認識實施零基預算改革的重要意義，把思想和行動統一到省委、省政府決策部署上來，結合實際抓好貫徹落實。省財政廳負責牽頭全省深化零基預算改革工作。各市、縣（市、區）要加強對改革工作的統籌協調，扎實推進零基預算改革。各級財政部門要發揮牽頭抓總作用，加強對預算部門的業務指導，不斷完善配套制度，密切跟蹤改革進展。各級預算部門要樹牢零基預算理念，落實落細各項改革任務，確保改革有序實施、取得實效。
來源：山東省政府網站
